一、事情发生及处理经过
陈某某 男 2000年3月16日出生。于2000年5月14日到某区卫生防疫站预防接种门诊要求进行预防接种（此前已按规定办理了预防接种证，并接种了一针卡介苗），防疫站门诊工作人员在其父告之患儿健康无禁忌症的情况下领取一份三价脊髓灰质炎疫苗（简称“糖丸”），并按照门诊工作人员告诉的服用方法服用了疫苗，服用疫苗后患儿一直无任何不良反应。2000年5月31日陈某某因患肛周脓肿到市人民医院小儿外科手术治疗，6月1日发现其右下肢自主活动减少，被诊断为急性弛缓性麻痹。根据区卫生防疫站的调查和省卫生防疫站检验结果报告，区卫生局预防接种异常反应诊断小组于2002年6月17日做出鉴定；认为卫生防疫站按照国家有关法律法规的规定对患儿实施预防接种，所用疫苗质量合格，接种程序与方法符合有关规定要求。患儿发病后区卫生防疫站及时进行了报告、调查、采集大便标本和送检，为诊断该病提供了最重要的依据，最后诊断陈奕伸患有的急性迟缓性麻痹是服用脊髓灰质炎疫苗引起的一种异常反应，即脊髓灰质炎疫苗相关病例。同时认为由于全世界服用脊髓灰质炎疫苗导致疫苗相关病例的发病率为几百万分之一，山东省的发病率略高为150—200万分之一，发病机理至今是一个世界医学难题，对某一个体来说具有不可预测性。鉴定意见送达后，患儿父母对鉴定结论未提出任何异议。患儿父母依此为据分别于2002年7月10日、8月27日口头提出赔偿要求、8月28日书面提出索赔50多万元的要求，区卫生防疫站经过向区卫生局汇报请示和充分讨论后认为，区卫生防疫站是按照《中华人民共和国传染病防治法》第十二条的规定：“国家实行有计划的预防接种制度，国家对儿童实行预防接种证制度”和《山东省儿童计划免疫管理办法》的规定对患儿实施的预防接种，所用疫苗质量合格，接种程序与方法符合有关规定要求，疾病发生后防疫站业务人员及时提出了正确的指导性治疗和康复建议，无任何过错，其所提赔偿要求于法无据，因此不应当承担赔偿责任，并于8月27日和9月10日答复患儿父母不予赔偿。同时向其告知可根据山东省儿童计划免疫管理办法第十九条：“经预防接种异常反应诊断小组鉴定，属于预防接种异常反应的，从县级卫生事业费中给予一次性医药费补偿”的规定给予适当的医药费补偿，要求患儿父亲提供患儿就诊时的医药费清单，但患儿父亲一直未能提供。2002年10月14日患儿父亲以患儿监护人的身份向市中级人民法院提起民事赔偿诉讼，要求区卫生防疫站赔偿各种费用共计72多万元人民币。
二、法律法规的规定和诉讼可能产生的后果
我们在对患儿患病深表同情的同时也对成为被告深感不解，《中华人民共和国传染病防治法》第十二条规定：“国家实行有计划的预防接种制度”，对儿童实施计划免疫是一种政府行为，各级卫生行政部门是这一实施行为的主体，而卫生防疫站是按照卫生行政部门的指令执行操作任务的操作者，他不是行为主体，即不应成为该行为的被告，即使成为被告也是行政诉讼法调整的范畴，而不适用民事诉讼。众说周知，小儿麻痹症是一种可防不可治的急性病毒性传染病，在麻痹发生前很难做出诊断，而一旦发生麻痹又没有特效的治疗，服用脊髓灰质炎疫苗“糖丸”是其唯一的预防措施。我国政府在20世纪80年代就向世界卫生组织做出了庄严的政治承诺，到2000年消灭脊髓灰质炎，我们通过给儿童服用脊髓灰质炎疫苗已成功地实现了这个目标，这是继消灭“天花”后疾病防治工作取得的又一重大成就。虽然服用脊髓灰质炎疫苗是世界卫生组织推荐的唯一最安全、最有效的消灭脊髓灰质炎疫苗，但疫苗本身存在百万分之一的几率导致服用疫苗者发生异常反应，但在具体实施预防接种中不可能预测到这百万分之一的几率会发生在哪一个儿童身上。因此为了绝大多数人免于患上小儿麻痹症，我们不得不面对在百万服用疫苗者中有一人要承担发生异常反应的风险和痛苦的客观现实。目前我国对发生计划免疫异常反应的经济保险、保障制度还很不健全，这需要政府进一步完善社会保险、保障制度，从根本上解决这些问题，而不是让像防疫站这样一个具体的从事国家指令性工作的公益性事业单位来承担风险。2000年4月18日安徽省高级人民法院对因服用脊髓灰质炎疫苗导致异常反应而引发的一起行政、民事诉讼案件做出卫生防疫站不予赔偿的终审判决，这充分说明了卫生防疫站按照国家法律法规的规定对儿童实施预防接种中发生的异常反应不应承担赔偿责任的事实。目前我们实行的计划免疫保偿制度是对儿童基础免疫而言，如果按规定完成基础免疫后又发生真对性疾病，也即接种无效而发病者，给予一定经济补偿的规定。这样既可增加计划免疫工作人员的责任心，又可促使家长能按时带儿童接种疫苗，应特别要注意的是保偿不是保险。我区发生的这起诉讼案件虽然正在审理当中，但给计划免疫工作已带来了极大的消极影响，为儿童实施预防接种是法律法规规定卫生防疫站必须要做的工作，而正常工作中发生的无过错的不可预测的异常反应又要由防疫站来承担经济赔偿责任，使防疫站处于了两难境地。其一，接种任何疫苗都可能产生不同程度的异常反应，如若一有异常反应发生就诉诸法律解决，不但于法无据，而且将浪费大量的精力和物力，工作人员的工作积极性也会受到极大地挫伤，不论谁从事这项工作都将顾虑重重，甚至为了避免这百万之一的异常反应的发生，而不再去做这项工作。其二，因服用“糖丸”而引发的法律诉讼案件在全国只有几起，在山东省则属首例，并且是公对私的局面，很容易成为社会热点问题。其三，原告诉讼要求赔偿数额之大，在我区卫生系统各类纠纷中是前所未有的，虽然这是一个原被告双方均无过错的纠纷，但由于在案件审理中从原、被告当事人到主审法官各自对所引用法律法规条文很可能存在有理解不一致的地方，所以很难预料判决结果。防疫站如若败诉，一方面经济负担难以承受，另一方面也将会产生十分严重和深远的影响，这样既不利于党和国家卫生方针政策、法律法规的贯彻执行和疾病控制措施的落实，也不利于促进经济建设的发展，必然会影响到人民群众的根本利益。
三、法庭审理和辩护
2002年10月14日我们接到市中级人民法院的出庭应诉通知后，深感事态的严重性和时间的紧迫性，立即向区卫生局和市卫生防疫站和市卫生局的领导作了汇报，同时成立了由4名同志组成的应诉小组，并在区卫生局领导协调下，聘请了律师，积极准备应诉工作。虽然如此，但这并不是我们认为最好的解决纠纷的方法，因此我们向建议各级党委、人大、司法和政府部门的领导建议能够认真关注此事，协调有关部门使纠纷能够解决于法庭之外。这样不论从经济、还是社会舆论方面，将其影响控制在最小范围，在患儿尽可能得到人道主义关爱的同时，也使卫生防疫站尽快摆脱这种尴尬无奈的局面，把我区的卫生防疫工作正常进行下去。这样不但有利于问题的解决，避免矛盾进一步激化，更重要的是有利于安定团结。如果庭外调解不成，也希望各级领导对可能出现的长时间诉讼给予充分理解。
在法庭审理中我们针对原告提出的诉讼请求进行了辩护：从原告提交的诉状看，原告提出民事赔偿，基于两点事实，一是原告所患急性驰缓性麻痹是由于接种我站的脊髓矿质炎三价活疫苗；二是原告交纳了20元的保偿费。针对这两点，我们有以下两点不同观点：
（一）、我站对原告所得急性驰缓性麻痹是属于服用疫苗而引起的事实没有异议，但认为该事实不能作为我站承担民事赔偿责任的事实根据。
首先，我站给原告接种疫苗的行为是一种行政行为而非民事行为，因此，和原告之间的法律关系是行政法律关系而非民事法律关系。众所周知，所谓行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。行政行为的基本构成要件主要有二个。第一个条件是行政行为必须是行政主体实施的行为。《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称〈防治法〉）第七条和国务院对该法的实施办法第四条、《山东省儿童计划免疫管理办法》第六条均规定卫生防疫部门从事传染病的预防和计划免疫工作，即卫生防疫部门是法律、法规授权下从事预防、计划免疫工作的，是行政法上的主体。第二个条件行政行为是行政主体行使行政职权的行为。首先，行政主体行使职权必须有法律法规规定或授权，没有法律、法规的规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。这一点与民事法律行为不同。民事法律行为是法律不禁止的行为民事主体都可以行为。而行政行为只能在法律、法规规定或授权的前提下才能行为。我站接种疫苗是在国家法律、法规的规定和授权下实施的计划免疫行为，具有法律从属性。其次，行政职权具有强制性：一方面，行使行政职权是行政主体的义务，接种疫苗是我站必须履行的职责，不能放弃，否则就是我站的行政不作为，也即失职；另一方面，作为行政相对方必须接种疫苗。《传染病防治法》规定脊髓灰质炎是乙类传染病。该法第七条规定，一切单位和个人必须接受卫生防疫机构提出的传染病预防控制措施，该法第12条的规定包含了预防接种工作。国务院《传染病防治法实施办法》第11、12条重申了该规定。《传染病防治法》第35条规定了拒绝执行预防的法律责任。由此可以看出，计划免疫是以国家强制力保障实施的，带有强制性。这与民事法律行为是不同的，民事法律行为的当事人可以按照自己的意愿随意实施、选择、放弃行为。当然，需要说明的是，接种脊髓灰质炎疫苗可能导致异常反应，其概率为几百万分之一，发病机理至今是一个世界医学难题，对某一个体来说具有不可预测性。我国政府在20世纪80年代就向世界卫生组织做出了庄严的政治承诺，到2000年消灭脊髓灰质炎，我们通过给儿童服用脊髓灰质炎疫苗已成功地实现了这个目标，这是继消灭“天花”后疾病防治工作取得的又一重大成就。虽然服用脊髓灰质炎疫苗是世界卫生组织推荐的唯一最安全、最有效的消灭脊髓灰质炎疫苗，但疫苗本身存在百万分之一的几率导致服用疫苗者发生异常反应，但在具体实施预防接种中不可能预测到这百万分之一的几率会发生在哪一个儿童身上。因此为了绝大多数人免于患上小儿麻痹症，我们不得不面对在百万服用疫苗者中有一人要承担发生异常反应的风险和痛苦的客观现实。目前我国对发生计划免疫异常反应的经济保险、保障制度还很不健全，这需要政府进一步完善社会保险、保障制度，从根本上解决这些问题，而不是让像防疫站这样一个具体的从事国家指令性工作的公益性事业单位来承担风险。从上可以看出，我站与原告之间的关系是由行政行为引起的行政法律关系，而非民事法律关系，我站与原告之间的纠纷应当通过行政程序或行政诉讼解决，而不应通过民事诉讼解决。
第二、退一步讲，假设我站与原告之间是民事关系，我站也不应承担人身伤害的侵权责任。
侵权行为从法理和法律规定上讲，分为一般侵权行为和特殊侵权行为。特殊侵权行为只有在法律规定的情形下才承担责任。本案不属于法律规定的特殊侵权的情形，不是特殊侵权行为。一般侵权行为构成首先行为必须具有违法性。我站严格按照法律规定的程序，使用了合格的疫苗，对原告实施预防接种。我站的接种行为根本不存在违法性。其次，行为人必须有过错，我站在接种时，已尽到了各种注意义务，在事后也采取了必要的措施，主观和客观上均没有任何过失，不存在过错，区预防接种异常反应诊断小组鉴定意见对此已有肯定，市司法鉴定中心的鉴定结论也已证明，所以我站的行为并不是侵权行为，也不是违法行为，所以不应承担《民法通则》第119条规定的侵权责任。同时预防接种是一种法定的保护性工作，也不存在精神赔偿的问题。
（二）、关于保偿费问题，原告只在事实中提及此事，并没有把此作为赔偿的事实依据。但后来在庭审中原告律师和原告均又对此提出了要求据此赔偿的要求，我们在法庭辩论和后来的向法庭提交的说明中都作了详尽的解释，并提供了省疾病控制部门出具的权威说明。对于计划免疫保偿的问题，在此作简要说明：
所谓计划免疫保偿制度，根据卫生部1991年10月7日卫防发（1991）第21号文件《关于加强计划免疫保偿制管理工作的意见》，是在我国经济不发达，国家对计划免疫工作的投入不能满足实际工作需要的国情下，实施的以提供免疫接种服务和咨询为手段，依靠群众集资开展预防保健服务的一种形式。目前国家提倡、山东省推行和兰山区执行的儿童计划免疫保偿制度是对儿童小儿麻痹症、百日咳、白喉、破伤风、结核性脑膜炎、乙型脑炎等计划免疫针对传染病的一种保障偿付制度，只要儿童家长交付保偿费，保偿期内按规定的接种程序全程接种完预防计划免疫针对传染病的疫苗，万一儿童发生计划免疫针对疾病，也即如若接种无效而又得了相应的传染病（国家对此也有明确的诊断标准），经确诊后给予一次性医药费补偿，原告所持有的儿童预防接种证上有明确的解释。保偿金的用途，卫生部《关于加强计划免疫保偿制管理工作的意见》中规定：（1）基层卫生工作人员的计划免疫劳务补偿。（2）免疫接种材料的消耗及补充、冷链设备运转、维修、更新费用。（3）对提供优质服务的单位和个人的奖励。（4）支付赔偿费用。（5）计划免疫保偿发展基金。其中支付赔偿费是指接种疫苗后，万一发生计划免疫针对疾病，给予一次性的补偿。所谓计划免疫针对疾病，是指疫苗预防的传染病。换句话说，接种的疫苗没有起到免疫效果，而又被传染上了相应的传染病。原告恰恰是服用疫苗有效才发生了异常反应，不属于计划免疫针对疾病，不在保偿规定中需要进行一次性医药费补偿的范围，因此他不是计划免疫保偿所界定的应进行经济补偿的对象。
计划免疫保偿制度是国家提倡的，1991年4月15日卫生部卫防发（91）第9号文件《关于下发国务院、卫生部有关领导同志在中国计划免疫审评总结会议上的讲话的通知》中卫生部何界生副部长的讲话：继续完善和推行多种形式的计划免疫保偿制，调动广大群众共同参与计划免疫工作。防疫站收取的20元保偿费是根据山东省物价局、财政厅规定标准收取的，也仅仅能够补充接种器材的消耗和补贴接种人员的劳务报酬，没有盈利目的，相反我站为此还要给予大量的资金补充：其中9次注射（注射器0.5元/支、注射费1.5元/次，3次疫苗口服（劳务费1.0元/次），共计成本21元。
对于预防接种异常反应的经济补偿问题，山东省人民政府1991年12月2日颁发实施的《山东省儿童计划免疫管理办法》第十九条有明确的规定，即经预防接种异常反应诊断小组诊断为异常反应的，给予一次性医药费补偿。为此我们在2002年月日就向患儿的父亲提出过，但其直至今天也未向区卫生局提交医药费清单，因此也就未对其作出补偿的行政裁定。
针对这个案件到目前为止已经进行了两次庭审，由于法庭审判人员对医学知识，尤其是计划免疫知识了解甚少，在给案件的定性和实用法律条文方面存在比较大的分歧，为此我们向法庭提供了大量的专业书籍和有关说明，使他们逐步了解事实的真相，消除影响审判的可能存在的偏见，但作为一个特殊案例，法院应该是非常谨慎的。2005年5月市中级人民法院做出判决，驳回原告起诉，不支持原告的诉讼请求，原告也未再上诉，至此该案件诉讼结束。
这个案例的发生和安徽铜陵曾经进行的脊灰疫苗相关病例的行政诉讼有着明显的不同，同一个基本事实两个不同的诉讼程序和审判进一步完善了计划免疫工作中关于法律纠纷的解决方式，也给我们今后的计划免疫工作提出了更高的要求。 | 
发表于 2006-5-26 11:42
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发表于 2008-6-25 11:18
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