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[文献] “非典”引发的思考——目前基层疾控中心存在的主要问题与建议
一场突如其来的“传染性非典型肺炎”疫情，给我们国家带来了前所未有的灾难。全国人民在中央的领导下，万众一心，众志成城，通过群防群控，专业防控，个人自控相结合的措施，取得了防非工作的胜利。在关键时刻各级疾病预防控制中心被推到前台，发挥了不可替代的作用。在抗击非典的繁忙工作中以及事后的反思阶段，深感疾病预防控制体系的不适应以及作为专业防控机构所存在的普遍性的深层次的问题。
1 现状与主要问题
1.1 如果说什么问题最大，目前几乎所有的基层单位领导会说是生存问题。名为全额拨款的事业单位，实际上长期以来财政拨款经费严重不足，以本单位为例，近十几年来人员与业务经费大幅度上升，但是上级下拨的经费却没有增加，所需支出的80％都必须靠自我创收去解决。如果没有创收的基础和条件，没有经济的来源则单位难以维持，这种状况不要说应对重大突发性公共卫生事件，有时连正常的工作都难以保证。
1.２ 为了生存,不少基层单位领导不得不首先考虑创收，将有限的技术业务骨干和设备投向能创收的领域，对无收入的工作只能应付。无奈之中只得向医疗专科或其它门路转移，引进人员时首先考虑具有较强创收能力的临床专业而不是预防医学人才。
1.3 已经存在50多年的卫生防疫站或新成立的疾控中心，多数仍然是房屋破旧，技术装备缺乏，工作手段落后；专业技术骨干严重缺乏与非卫技人员雍肿并存，一方面由于编制和经费问题难以引进、留住高素质的人才；另一方面又无法阻制非卫技人员的涌入致使业务水平下降，长此以往难以承担疾病预防控制工作的重任。反观成立只有几年或十几年的质检．药监．环保等部门无论是技术设备还是人才建设都十分快速强大.就是医院大多数都已与时俱进，不管是基本工作条件还是实力水平都远胜防病系统。
1.４ 卫生监督与疾病控制两项体制改革实践的结果与愿望相悖:
1.4.1 在基层由于改革方案急促粗糙，一些地方在未统一认识，弄清改革的实质和目的的情况下，不顾实际为改而改。多数地方采用简单的一分为二分家方式，造成卫生资源的浪费。不少单位将凡是涉及卫生方面的专业如食品、公卫、职防等相关科室整体或大部划出，致使疾控中心功能处于缺胳膊少腿、支离破碎的状况。疾控中心就象是功能不全的残疾人在勉强支撑运作，与防病业务相关，必不可缺的公共卫生监测业务难以进行。社会性的预防控制工作被简单、人为地分割为互不相干的卫生与防病两个部分。卫生系统的综合防病能力不仅没有得到加强反而有所削弱。
1.4.２ 由于利益的驱使及其它方面的原因，原改革精神中的政事分开、监督与监测分开、执法与服务分开的原则出现了新的问题。有些利用职权挤占疾控的业务，有些甚至购置大量的仪器设备准备自搞一套，无形中形成两个过去的卫生防疫站。由于职能的重叠和交叉，内部矛盾骤增，直接影响疾病预防工作的落实。
1.5 机构定位、定性不准，不清，直接影响疾控机构工作开展和事业发展:
１.5.1 不论是国外还是长期以来我国的卫生工作方针，疾病预防控制首先是政府的一项工作，疾控机构是直接代表政府承担这项义务的专业性的部门。这些工作具有很强的专业性同时是社会公众事务管理的一部分，跟其它医疗部门的服务工作是不一样的，其对象是群体，而不是个体，因此服务的概念也是大不相同的。然而近几年，特别是在体制改革后，在一些部门，在一些文件内，在一些领导讲话中隐隐约约暴露出一种观点，欲将疾控机构归类于一般性的卫生服务机构，推向市场参与竞争。如果按照这样定位是十分危险与有害的，将直接危及预防事业的地位和发展。
1.5.2 由于对一个机构定性的不准及偏移，由此而产生一系列问题。如果定性是一个类似于医疗单位的服务性机构，就要自已去参与市场竟争。那么政府的财政保障政策就要打问号，疾控机构就不得不要想方设法去卖疫苗办专科门诊或开创其它的收入渠道。其履行社会公众服务的职能和水平必将逐步弱化。
1.5.3 疾病预防控制出于预防工作本质的需要，具有超前和广泛的社会性。大量的工作不是坐在办公室或等人上门，绝大多数要深入到现场，如单位、家庭、企业等，其从事的大部分业务工作都具有一定的行政或社会管理性质。然而，目前疾控中心帅出无名，外出工作缺乏必要的合法身份，虽然不实施行政处罚行为，但所从事属于政府公务活动的预防控制工作缺少合法的授权和保护。根据防病工作实际，需要开展的业务难以到位以至于达不到应有的效果.
1.5.4 在日常工作中，特别是在这次非典防治中可以看出，疾控机构责任很大，压力很重。它所面对的是政府，是广大的人民群众，它的工作不能有一丝一毫的差错或马虎，它工作的对象不是个体而是群体。在实际工作中疾控中心职责与权力的分离是一个客观存在的问题与不足。
1.6 县以下的乡镇预防控制队伍与机构建设，在大多数地区问题更为严重，处于网破底漏一盘散砂的状态。大量的实际工作需要最基层的防保人员去完成．但这些地方既缺人还又更缺钱。面临着人员频繁流动,工作不能胜任,质量没有保证,任务不能落实的问题。有些乡镇卫生院连防保组织一并整体改制卖给了个人，没有收益的预防保健工作处于无人问津的地步。
2 对策与建议
经过“非典”这一重大公共卫生突发事件的冲击后，从国家到广大群众对我国的公共卫生事业，特别是疾病预防控制体系，现状以及其在社会生活中的作用，有了一个较深的认识。******总理提出：经历了这次抗击非典的斗争，使我们进一步提高了加强公共卫生建设重大意义的认识，必须采取更加有力的措施推进这项建议，建立公共卫生突发事件应急机制，完善疾病信息网络体系，疾病预防控制体系，疾病应急救治体系。建立机制，完善体系抓住了问题的关键，现提出对策和建议如下：
2.1 将公共卫生、疾病预防控制作为国策，作为我国较长时间的卫生工作方针来对待。其考虑有三点，一是我国是一个发展中国家，目前卫生投入在世界上处于相当后序地位，与我国国力、地位很不相符；二是卫生问题，尤其基层仍处在一个相当严重的状况，作为一个执政党，一个负责的政府，应切实按照“三个代表”理论从老百姓的生、老、病、死抓起；三是疾病预防控制不仅仅是卫生部门的事情，是政府的一件大事，就像20世纪七十年代的计划生育、环保工作，只有各级政府作为一件需要特别关注的大事，才能解决好。
2.2 中央制订的一系列卫生工作方针、政策，为什么到基层落实难而不少，有些是被唯我所用的执行。其中固然有一些不完全适应基层的客观情况，有些则是当地首长，政府的理解和操作问题。要建立一套考核检查机制，要像防治“非典”期间一样，全国上下做到令行禁止，要有一套良好的督查管理机制。包括人大检查，政府领导业绩考核包括卫生工作内容等。
2.3 建立和完善全国统一的疾病预防控制体系：
2.3.1 疾控体系的职责和权力首先要明确，定位要准确。首先它不是一个单纯的或类似于医疗单位的服务机构，其机构性质应定性为履行政府职责的一个具有行政事务管理的机构。其具有的服务职能，也是为政府服务，为全民服务性质。
2.3.2 要建立高效、权威、通畅的疾病预防控制体系，从中央到县（市）级，其职能和职责应明确，工作任务、人员编制、设施条件等要求应十分清楚，机构及工作经费应列入公共财政予以保证。对于人员应象公务员一样实行严格准入制。全国的疾控机构要有统一的名称、标识、职业服等。要尽快制定疾控机构管理条例，从法律上明确其地位。
2.3.3 疾控体系应包括完整的组织指挥体系、工作管理体系、监测评估体系。根据疾病预防控制的实际需要，无论是在突发公共卫生事件应急或日常工作时均应有调查权、监测权和控制权等，其责、权、利应该一致。
2.4 对疾病控制和卫生监督体制改革，进行认真总结、评估，客观科学地分析其利弊，要尽快纠正偏差和扭转被动局面：
2.4.1 要探索深层次的卫生行政问题，逐步实现卫生行政机关的职能转变。
2.4.2 作为过渡时期的卫生监督所是卫生行政机关的执行机构，按政事分开的原则，理顺与疾病控制机构的关系。卫生监督是防病的手段之一，疾病预防和控制的管理职能以及一些基本的手段如调查、监测、控制等管理权应授予疾控中心。
2.4.3 为提高卫生行政执法的权威性、公正性，建议将卫生监督所建成高效、精干的执法大队，属于卫生行政机关内设部分。将大量属于业务性的工作交给疾控中心去办理，减少内部扯皮和纷争。
2.5 要切实加强乡、镇基层防保队伍建设，是完善建立疾控体系十分重要的内容。一是要坚持按中央规定，各乡镇必须有一所政府主办的以预防保健为主要工作内容的卫生院。如卫生院已改制则应建立单独的预防保健所，负责区域内卫生事业和防病等工作。二是要有经费和人员编制保证其能开展正常工作，三是最好将乡镇防保组织纳入疾控体系，实行垂直化管理。
2.6 要有刚性的财政政策和措施，财政部门要转变观念，做好财政保障预算、决策、监管等工作，确保各级疾控机构正常工作开展。
2.7 各级疾控中心要客观、事实求是地反映存在的问题。让领导和社会增强对疾控机构的了解和认识。特别重要的是要明确疾控机构的定性、定位，职能和权力。摆正位置。同时应强化内部业务建设，加强技术力量。为政府做好参谋，主动、积极履行自身的职责，做好工作，承担责任，使疾控事业迈上正确的发展道路。 |
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发表于 2004-12-18 00:05
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发表于 2005-3-27 09:50
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