卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案

（试行）

流行性感冒（简称流感）是由流感病毒引起的急性呼吸道传染病。流感病毒分为甲、

乙、丙三型，其中甲型流感病毒易发生变异，包括亚型内的变异（即抗原漂移）和新

亚型的出现或旧亚型的重现（即抗原转变）。流感大流行是指当甲型流感病毒出现新

亚型或旧亚型重现，人群普遍缺乏相应免疫力，造成病毒在人群中快速传播，从而引

起流感在全球范围的广泛流行。流感大流行具有发病率和病死率高，传播迅速和波及

范围广的特点。

流感大流行与两次大流行之间因病毒亚型内的变异所引起的局部地区流行相比，危害

后果明显不同。20世纪人类曾发生过4次流感大流行，即1918-1919年的“西班牙流感”、1957-1958年的“亚洲流感”、1968-1969年的“香港流感”和1977年的“

俄罗斯流感”。每次大流行都给人类生命财产和经济发展带来灾难性打击。

中国是发展中国家，幅源辽阔，人口众多、流动性大，历史上曾是流感大流行首先袭

击的地区。加之，我国医疗服务和公共卫生基础仍较为薄弱，疾病监测系统尚不完善，

疫苗、药品研制生产能力落后。如果在流感大流行前不做好充分准备，一旦发生流感

大流行，必然会造成社会和群众的恐慌，使经济活动和社会生活遭受沉重打击，甚至

引发社会动荡。为了有效应对流感大流行，充分做好大流行前的准备工作和大流行发

生之后的应急反应，在参考世界卫生组织（WHO）的《国家流感大流行计划指南》基

础上，卫生部组织制定了《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案》。

一、总 则

（一）目的

为认真做好应对流感大流行监测、疫苗、药物和公共卫生干预等准备工作，有序高效

地落实流感大流行发生时的应急处理工作，最大程度地减少流感大流行对公众健康和

社会造成的危害，保障公众身心健康和生命安全，维护社会稳定和经济发展，特制定

本预案。

（二）工作原则

预防为主 立足准备 坚持“预防为主”的工作方针，积极组织落实应对流感大流行

的各项准备工作。

指挥有力 协调有序 坚持政府的统一领导和指挥，积极协调各级、各部门落实应对

流感大流行的准备工作和应急处理工作。

加强能力 立足自身 加强人员、技术和物资准备，主要依靠本国力量做好应对流感

大流行的准备工作和应急处理工作。

及时预警 有效应对 加强流感大流行的监测预警能力，依靠科学技术，及时做好应

对流感大流行的各项工作。

（三）编制依据

《中华人民共和国传染病防治法》

《中华人民共和国国境卫生检疫法》

《中华人民共和国药品管理法》

《突发公共卫生事件应急条例》

《中华人民共和国药品管理法实施条例》

《疫苗流通和预防接种管理条例》

《国内交通卫生检疫条例》

《国家突发公共卫生事件应急预案》

《世界卫生组织国家流感大流行计划指南》

（四）适用范围

本预案适用于应对流感大流行的准备工作及流感大流行发生后的应急处理工作。

其他流感疫情的应急处理工作按照《国家突发公共卫生事件应急预案》和有关防治方

案执行。

（五）应对流感大流行阶段划分和应急反应分级

根据应对流感大流行工作的特点，将应对流感大流行工作划分为三个阶段，即准备阶

段、大流行阶段和结束阶段。

依据《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级规定，按照新亚型

流感病毒疫情发生和流行的性质、危害程度和波及范围，将新亚型流感病毒疫情划分

为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级），依次用蓝色、

黄色、橙色和红色进行预警，分别实行Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级和Ⅰ级应急反应。

流感大流行各阶段由卫生部组织有关专家判定。新亚型流感病毒疫情的分级、预警和

相应的应急反应认定、宣布和终止，按照《国家突发公共卫生事件应急预案》执行。

卫生部就疫区的划定和宣布向国务院提出建议，县以上卫生行政部门就当地疫区的划

定和宣布向本级政府提出建议。

1、准备阶段

准备阶段是指流感大流行发生前的阶段。人类新亚型流感病毒并不一定最终导致流感

大流行的发生，但由于其潜在的大流行威胁，必需做出相应的应急反应。因此，应对

大流行的准备阶段包括下列几种情况及应急反应级别。

（1）无应急反应阶段：

无新亚型流感病毒报告。

（2）蓝色预警，Ⅳ级应急反应阶段：

人类标本中分离出新亚型流感病毒，但未产生特异性抗体应答，或虽产生特异性抗体

应答却未出现临床症状。

（3）黄色预警，Ⅲ级应急反应阶段：

人类感染新亚型流感病毒并发病，但未发生人传人。

（4）橙色预警，Ⅱ级应急反应阶段：

新亚型流感病毒在人与人之间传播，但传播范围相对局限。

2、大流行阶段，红色预警，Ⅰ级应急反应阶段：

出现下列两种情况之一，即为大流行阶段。

（1）新亚型流感病毒在人群中持续快速地传播；

（2）世界卫生组织宣布发生流感大流行。

3、结束阶段

全国流感大流行得到有效控制，由卫生部组织专家，并结合世界卫生组织的有关意见

判定大流行结束。

流感大流行阶段划分和应急反应分级简明表

阶段划分	说 明	应急反应分级
准备阶段	无新亚型流感病毒报告。	无应急反应
	人类标本中分离出新亚型流感病毒，但未产生特异性抗体应答，或虽产生特异性抗体应答却未出现临床症状。	蓝色预警，Ⅳ级应急反应
	人类感染新亚型流感病毒并发病，但未发生人传人。	黄色预警，Ⅲ级应急反应 阶段
	新亚型流感病毒在人与人之间传播，但传播范围相对局限。	橙色预警，Ⅱ级应急反应
大流行 阶段	国内新亚型流感病毒在人群中持续快速地传播；或WHO宣布发生流感大流行。	红色预警，Ⅰ级应急反应
结束阶段	大流行结束	终止应急反应

流感大流行阶段划分和应急反应分级示意图

大流行阶段划分 准备阶段 大流行阶段 结束阶段 人类新亚型流感病毒 分离出 确定感染 人传人 暴发 应急反应 Ⅳ级 Ⅲ级 Ⅱ级 Ⅰ级

二、组织指挥体系及职责

（一）流感大流行准备工作领导小组

卫生部成立全国流感大流行准备工作领导小组，卫生部分管领导任组长，成员包括办

公厅、应急办、医政司、疾控司、科技司、国际司、中国疾病预防控制中心、中国医

学科学院、中华医学会、中华预防医学会等部门和单位主要负责人。领导小组下设办

公室，负责大流行准备工作的日常事务。

（二）准备工作领导小组职责

1、领导、协调全国卫生行政部门、疾病预防控制机构和医疗机构做好流感大流行预

防控制和医疗准备工作

(1) 建立有效的工作机制、责任制和责任追究制；

(2) 制定应对流感大流行年度准备工作计划；

(3) 加强流感监测工作和监测系统建设；

(4) 做好医疗救治和公共卫生干预准备工作；

(5) 定期组织卫生部流感防治专家组分析、评估流感疫情，及时鉴定和评估新流感

病毒。

(6) 定期对准备工作落实情况进行督导检查。

2、配合国务院有关部门，建立流感监测信息交流机制和渠道；共同加强疫苗生产能

力准备，加强疫苗研发和生产；做好流感大流行药品储备和生产能力准备，加强抗流

感病毒药物研发和生产；积极开展流感预防控制技术科学研究；加强与国际组织的技

术合作和交流。

3、及时公布有关流感监测信息，发出预警，提出相关措施建议。

（三）准备工作领导小组工作机制

全国流感大流行准备工作领导小组要定期召开会议，及时了解准备工作进展情况，协

调解决大流行准备工作中存在的问题，根据科学技术进步和实践经验，及时更新预案，

保持预案科学性、实用性和指导性；通过简报等形式，交流准备工作进展情况；通过

组织监督检查，督促有关部门落实措施；领导小组各成员单位指定专门部门和人员负

责，并确保信息和政令的畅通。

（四）应急指挥组织

按照《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，卫生部负责组织、协调应急处理工

作，并根据应急处理工作的需要，向国务院提出成立全国突发公共卫生事件应急指挥

部的建议。

三、准 备

在特定的时间内，不同国家和不同地区会处于应对流感大流行的不同阶段，因此，准

备工作是个连续的过程，并贯穿于应对流感大流行工作的始终，其间无明显界限。

（一）监测

在卫生部和各级卫生行政部门的统一领导下，国家及各级疾病预防控制中心负责加强

流感疫情监测预警系统的建设，提高监测系统质量。

1、监测系统建设

国家流感中心要建立符合生物安全要求的实验室（包括高致病性禽流感病毒的实验室

）；建立国家流感毒株分子生物学信息库；具备快速分离鉴定新、老毒株及变异株的

技术；承担全国流感病毒鉴定、分析、评估和对省级、地市级流感监测的技术咨询和

指导；提供足够的标准化检测试剂。

建立流感监测区域性中心，承担邻近省份流感监测技术指导工作，协助国家流感中心

开展流感病毒株的抗原性和基因序列分析，协助国家流感中心做好全国流感监测技术

培训、指导和研究工作。

各省疾病预防控制中心要建立符合生物安全要求的、专用的流感实验室；配备足够的

实验室和流行病学专业人员；提高病毒分离、鉴定及抗原变异的分析能力、现场快速

检测能力；加强流感暴发流行病学调查和监测信息综合分析能力。

市、县疾病预防控制中心逐步建立符合生物安全要求的流感实验室，加强现场快速检

测和病毒分离能力。

县级以上卫生行政部门指定的医疗机构要按照疾病预防控制机构流感监测工作要求，

配备专门人员负责流感监测工作，做好流感样病例（体温≥38℃，伴有咽痛或咳嗽症

状之一的病例）的采样、标本的登记和送检工作。

对需要审批认证的实验室（如高致病性禽流感病毒操作所需P3实验室），有关部门要

加快审批进度。

2、监测工作内容

按照《全国流感、人禽流感监测实施方案》的规定和要求，各级疾病预防控制中心、

医疗机构要认真做好流感病原学和流行病学监测、暴发疫情监测、人间禽流感应急监

测工作。

医疗机构要按有关要求，采集流感样病人标本，及时送流感实验室进行病毒分离工作；

疾病预防控制机构流感实验室接到标本后，及时组织实验室检测和病毒分离，并报告

结果。

3、报告

按照《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律法规和《全国流

感、人禽流感监测实施方案》等规范性文件的要求和规定进行报告。

4、信息交流

中国疾病预防控制中心负责利用全国传染病疫情网络直报技术平台建立“全国流感、

人禽流感监测信息管理系统”，对流感病原学和流行病学监测信息进行综合管理。国

家和省疾病预防控制中心要定期分析流感监测信息，建立周报制度，及时报告卫生部

和省级卫生行政部门，及时反馈各地疾病预防控制中心和有关医疗机构。

卫生部负责协调与国务院有关部门建立流感监测信息交流和合作机制，及时互通流感

监测相关信息。

与世界卫生组织保持信息沟通，及时收集分析全球流感监测信息。

5、新亚型流感病毒的确认

国内报告发现人类病例中分离出新亚型流感病毒，需国家流感中心和至少一个流感分

中心或一个其它部门流感实验室共同确认。

（二）流感疫苗准备

1、疫苗生产能力和潜力评估

有关部门开展对国内流感疫苗生产能力和潜力的调查和评估工作，为提高国内流感疫

苗生产能力提供信息。

2、疫苗生产能力准备

有关部门制定流感疫苗生产研制国家扶持的相关政策，以提高生产厂家研制和生产流

感疫苗的积极性；向公众普及流感疫苗接种知识，扩大疫苗接种覆盖率；重点支持流

感疫苗开发、研制工作，发展多种类型和多种接种途径（适合大面积使用）的疫苗；

建立和健全疫苗质量管理体系，提高疫苗质量，降低疫苗生产成本，做好新亚型疫苗

研发技术和生产能力的储备。

有关部门完善流感疫苗研发、生产政策，建立有效的工作机制，以保证新型流感病毒

疫苗及早供应。

3、疫苗使用优先人群

大流行期间的疫苗使用，优先考虑保护为社会提供基本服务的人群和老人、儿童等高

危人群，降低流感新亚型的发病率和死亡率。

（三）抗流感病毒药物准备

1、药物储备

卫生部负责拟定药物储备的品种和数量，报送国家有关部门负责储备。药物储备和调

用按照国家发改委《国家医药储备应急预案》规定执行。

2、药物生产能力和潜力的评估

有关部门开展对国内生产厂家抗流感病毒药物生产能力和潜力调查和评估，为提高国

内药物生产能力提供信息。

3、药物生产能力准备

有关部门组织制定抗流感病毒药物生产国家扶持的相关政策，以提高生产厂家药物研

制和生产的积极性。开展预防和治疗抗病毒药物、中药的科研工作。

4、药物使用策略

抗流感病毒药物优先用于临床患者的治疗，预防用药优先使用人群包括老人、儿童、

职业高危人群及患有慢性疾病免疫功能低下的人群等。

药品使用和预防性用药由疾病预防控制中心负责，治疗性用药由乡镇及以上医疗机构

负责。药物使用严格按照药物使用说明书。

（四）医疗救治机构准备

各级卫生行政部门指定定点医疗救治机构，收治新亚型流感病毒感染病例和流感大流

行发生后的危重病人，并制定启动临时医疗救治点的工作预案。

（五）人员准备

各级卫生行政部门负责组建由流行病学、临床医学、实验室检测等专家参加的技术指

导组和以临床医学专家为主的医疗救治专家组，负责本辖区流感防治工作业务技术指

导和人员培训，指导做好病人诊断、救治和疫情的调查处理工作。

定点医疗救治机构要成立医疗救治专家组负责危重病人的救治。

各级疾病预防控制机构应当组建由素质高、业务精的流行病学、消毒、实验室检测等

专业人员参加的疫情应急调查处理小分队。

（六）技术准备

各级卫生行政部门负责组织对专业技术人员培训，专业人员应当熟悉并掌握诊断标准、

鉴别诊断、治疗原则、消毒、隔离、防护措施和技术要求。

国家级每年对省级流行病人员和实验室人员至少组织一次技术培训，各级也应举办相

应的培训班，培训对象包括各级各类卫生技术人员、卫生管理人员和乡村医生。

各级卫生行政部门应制定应急演练方案，定期组织开展医疗救治、公共卫生干预措施

的应急演练，总结提高应急意识和实战能力。

（七）经费和物资准备

在各级政府的支持下，各级卫生行政部门安排落实防治专业人员培训、宣传教育、疫

情监测、病人救治、应急疫情调查处理等工作所需经费，保障各项防治措施得以落实

和疫情应急处理工作的顺利开展。

四、应急反应和结束

按照《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，各有关部门要在各自职责范围内组

织落实相应的应急反应措施。

（一）Ⅳ级应急反应

发现地将被分离出新亚型流感病毒株的人员送定点医疗机构，做好医学观察、消毒和

院内感染控制工作。

省级卫生行政部门负责组织进行流行病学调查，根据调查情况，采集必要的动物和密

切接触人员标本进行病毒分离，调查结果及时报卫生部和国家疾病预防控制中心。

必要时，卫生部派国家级专家赴现场指导调查处理和开展危险性评估工作。

（二）Ⅲ级应急反应

1、病人救治和接触者处理

病例收治到定点医院，医务人员做好个人防护和医院感染控制。密切接触者进行预防

性服药。国家级、省级医疗救治专家组对病人救治进行技术指导。医疗机构内流感样

病例及候诊室其它呼吸道疾病患者均需佩戴口罩。对于其他密切接触者可建议佩戴口

罩。

2、流行病学调查

开展对病例的流行病学和临床特征调查，对病例的可能感染来源、潜伏期、传染期和

临床表现进行认真调查，对病例的所有密切接触者进行追踪和调查，对出现症状者要

及时进行隔离和医学观察。流调人员应做好个人防护工作。

卫生部应派国家级专家赴现场指导调查处理和开展危险性评估工作。

3、监测和报告

疫情发生地所有医疗机构要设立流感样病例预检分诊点或指定专人加强预检分诊工作，

详细询问流行病学史，对具有流行病史的流感样病例或肺炎病例要立即进行隔离和报

告，并采集标本，送当地流感网络实验室进行病毒分离鉴定。

其他地区的医疗机构对来自疫情发生地的流感样病例要详细询问流行病学史，发现可

疑病人，要立即采集标本，送流感网络实验室进行流感病毒分离鉴定，做好实验室安

全防护措施。

国家及省级卫生、农业、检验检疫机构应及时相互通报流感、禽流感监测信息。

4、卫生部及时向社会公布疫情、监测和防治工作情况。

5、疫苗和药物

国家流感中心负责尽快选育制备新亚型疫苗所需的毒种，指导疫苗生产厂家开展新疫

苗的研制和试验工作，以争取时间和机会。

卫生部组织开展新亚型病毒的药物敏感性研究，根据疫情形势评估并提出调整抗病毒

药物储备的意见。

6、其它公共卫生措施

（1）消毒

疾病预防控制机构协助和指导做好对可能污染的物品、用具的消毒工作。不需要进行

空气和外环境消毒。

（2）健康教育与咨询

疫情发生地卫生部门要及时组织开展健康教育工作，教育群众出现流感样症状要及时

就医，减少外出，外出时佩戴口罩。

各级疾病预防控制中心对外公布咨询电话，接受群众有关流感防治知识的咨询。

（三）Ⅱ级应急反应

在Ⅲ级应急反应的基础上，增加以下措施：

1、流行病学调查

疾病预防控制机构要及时组织开展对所有新亚型病毒感染者的流行病学调查，进一步

明确疾病的流行病学特征，为疾病监测和预防控制措施提供依据。开展传播链调查，

追踪所有密切接触者，进行家庭隔离和医学观察。

2、监测

疫情发生地卫生机构设立并公布疫情报告专用电话，鼓励群众报病，及时进行排查。

未发生疫情地区各级各类医疗机构要加强发热呼吸道病例预检分诊工作，配备专业人

员，对发热病人进行甄别和鉴别诊断，对可疑病人要及时进行隔离，并采样分离病毒。

3、疫苗、药物

有关部门加快新亚型流感疫苗的研制和评审。出现疫情的省份及周边省份各级卫生主

管部门组织预防接种工作，根据需要，单位医务室可作为应急接种点，但医务人员应

先经规范培训，接种点要符合预防接种的基本要求。

根据治疗和预防工作需要，卫生行政部门及时拟定抗流感病毒药物使用计划。

4、其它公共卫生措施

(1) 检疫

疫情发生地对外出人员实行交通检疫措施，测量体温，对体温≥38℃者进行医学观察。

未发生疫情地对来自疫情发生地的人员实行交通检疫措施，进行详细登记，测量体温，

询问有关症状，对体温≥38℃者进行医学观察。对可疑病人，立即送当地医疗机构作

进一步医学检查，并及时报告当地疾病预防控制机构。

未发生疫情地对来自疫情发生地人员实行健康随访制度，要求每日向当地疾病预防控

制机构报告健康状况，出现症状者，立即送当地医疗机构进一步医学检查。

(2) 健康教育

卫生部门要大力开展健康教育和咨询，教育群众做好个人防护，勤洗手，病人就诊时

或与他人接触时要戴口罩。

(3) 疫情发生地卫生行政部门根据疫情流行情况，就实施疫区封锁、停产、停业、停

课等措施向当地政府提出建议。

5、医疗救治

病例收治到定点医院，转运工作由接诊医疗机构或急救中心承担，转运过程中司机和

医护人员要采取预防措施。

（四）Ⅰ级应急反应

大流行期间，对卫生资源实施统一管理和调度。

1、医疗救治

县级以上卫生行政部门根据流感流行情况，调动一切医疗资源，加强危重病人的救治，

在必要时，建立和启用临时医疗救治点。

医疗机构就诊的所有呼吸道疾病患者均须佩戴口罩。

2、监测策略调整

流感监测重点为收集和报告流感样病例就诊数、住院病例数和严重病例、死亡病例情

况，病人药品使用和耐药情况、疫苗和其他物品的使用情况，为掌握疫情进展、疾病

严重程度以及医疗救治、疫苗和药物合理使用提供决策信息和依据。

3、疫苗、药物

应急指挥机构及时组织评估、预测疫苗和药物需求量，组织生产厂家扩大生产规模，

最大程度地满足药物、疫苗的需求。

4、卫生部每日向社会公布疫情、监测和防治工作情况。

5、其它公共卫生措施

各级人民政府要组织制定宣传方案，运用广播、电视和报纸等媒体及宣传画、传单等

多种形式开展健康教育，向群众普及防治知识，劝阻群众取消或推迟赴疫区国家非必

要的旅行，劝助疫区群众取消或推迟赴非疫区的旅行。

各地卫生行政部门根据疫情流行情况，就实施疫区封锁、交通检疫、停产、停业、停

课等措施向当地政府提出建议。

各级卫生行政部门设立统一的咨询热线电话，24小时解答群众有关流感防治的咨询、

举报和投诉。

（五）流感大流行结束

1、评估

流感大流结束后，各级卫生行政部门组织对流感大流行处理情况进行评估。评估内容

包括流感大流行的危害、现场调查处理情况、疫苗和药物使用情况、病人救治情况、

措施效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。评估报告上报

本级人民政府和上一级人民政府卫生行政部门。

2、善后处理

根据有关法律、法规和国家有关规定，认真做好对流感大流行应急处理做出贡献的集

体和人员的表彰和奖励，对因参与应急处理工作致病、致残、死亡人员给予相应的补

助和抚恤，对应急处理期间紧急调集、征用有关单位、企业的物资和劳务进行合理补

偿。

五、督导

（一）准备工作的督导

卫生部全国流感大流行准备工作领导小组负责组织对应对流感大流行准备工作情况的

督查。各级流感大流行准备领导小组均要定期或不定期的组织督查。各级督查工作原

则上每年不少于一次。督查内容包括实施方案的制定，组织的建立和行动机制，监测

系统建立和运行，疫苗、药物准备，医疗救治准备，培训及演练，健康教育等。督查

组成员包括卫生行政领导、疾病控制、卫生监督和医疗专业技术人员，采用明查暗访

的形式，调查真实的准备工作情况，并做到调查与指导相结合。督查评估结果应及时

反馈和通报，对需要整改的，进行动态跟踪督办。

（二）应急工作的督导

在各级政府的领导下，各级卫生行政部门要及时组织对辖区各部门流感大流行应急工

作的全面督查，按照相关行政和技术规范要求，逐项进行督查、督办。督查内容包括

监测系统，药物、疫苗管理和接种工作，医疗救治，健康教育和咨询等。督查中发现

的问题要在现场解决。督查结果要及时向社会公布。

六、附 则

本预案由卫生部负责解释，自公布之日起施行。

各省、市、县（市、区）卫生行政部门要根据本预案，结合本地实际，制定本地、本

单位预案和实施方案。