中国食品产业网 （2005年5月22日）
《中华人民共和国食品卫生法》（下面简称《食品卫生法》）定义的食品，包括常规食品和特殊食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。它不仅是维系人们生命质量的必需，同时也是关系人们生活质量的消费品。但是近年来，有关媒体不断出现有关食品质量和安全问题的报道[1]。
这些事实告诉我们，食品卫生和食品安全的管理远未达到理想程度，还有许多亟待解决的问题。这些问题将会给社会带来诸多不良后果：作为消费者的居民对政府失去信心，导致社会总消费水平和生活质量下降；影响作为生产者的正规食品生产企业的正常生产活动以及合法销售活动；对食品原料产地的种植业造成负面影响。
食品安全问题的根源
食品安全问题主要集中在（1）病理学毒害性（2）以次充好（3）加入非法添加剂（4）无怔生产销售经营等。
到底是什么原因造成了目前阶段，食品安全问题越来越突现出来呢？笔者认为这是由两大方面原因共同造成的：市场和政策。
从市场上来看，我国步入市场经济后，人们的生活发生了质的变化。这些市场情况的改变虽然促进了食品行业的发展，但另一方面也是造成食品质量问题的间接原因。
1．产品极大的丰富。过去处于计划经济时期，产品极其匮乏，人们必须通过各种票证才能购买各种生活必须品。那时的情况是，大家手里没钱，市场上也没货。在这样的低水平的供求平衡条件下，人们选择食品的可能非常小。现在的情况是，消费者逐步富裕，他们希望通过各种途径改善自己的生活水平，他们对食品的需求不断从质量上提高也从种类上增加。而社会生产水平的提高也逐渐将原先的卖方市场的格局打破，形成新的买方市场的格局。消费者需要什么，厂家才生产什么。这样，随着消费者口味的趋异，食品种类也极大的丰富了。食品种类的增加造成了消费者在选择时的搜寻成本。由于食品交易过程中的信息不对称，买方比卖方了解的信息少得多，消费者能够购买食品时的不确定定性很高，要想获得自己满意的食品，就必须经过不断的“实验”，这在某种程度上是一种“赌博”。在没有理想的制度条件下，买到与其价格不相符的食品的风险就非常大。
2．销售方式多样化。过去的食品消费一般都在农贸市场或固定粮店进行。随着市场逐渐趋于灵活，新的形式的消费方式不断出现。从最先的个体摊位到后来的超级市场，甚至现在的电子商务都已经成为食品的消费方式。然而不断多样化的销售方式给市场监督和管理带来的诸多困难。
3．生产技术进步。目前食品的技术含量不断增加，最初的种植业使用的农药和化肥只是在提高农作物产量上进行努力，而现在已经从食品的各方面，包括食品加工和包装、口味和性能、品种和质量，都带有很高的技术成分。特别是转基因食品的出现成为科技带来的农业进步的里程碑。但是，随着高科技的涌现，人们对自己正在食用的食品的质量越来越搞不清楚。有些生产销售者就是抓住这一特点，同时迎合消费者对高科技的盲目追求，制造一些名不副实的产品，再通过大肆宣传进行销售。
从政策方面来看，国家其实已经意识到市场需要法规的建立才能逐步完善。改革开放以来国家相继出台了一系列卫生管理办法70余项。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过颁布了《食品卫生法》。《食品卫生法》规定了食品卫生相关的各项规定以及监督和处罚程序和力度。政府制定《食品卫生法》中指出的目的是：“为保证食品卫生，防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质。”同时还有隐含的一些目标，应该包括：保证公平——对不同的企业根据现有法律标准一视同仁、公平对待；管理监督有效——制定《食品卫生法》并不是为了特意去处罚那些违法企业和人员，而是为了对食品卫生做到事前预防；执行有力——一旦发生或发现违法案件，能够有法可依，准确执行。
下面我们来分析一下《食品卫生法》的有关条款不能满足以上政策目标的原因。
1．管理监督部门能力有限。《食品卫生法》规定，各级人民政府的食品生产经营管理部门对食品卫生进行检查管理工作。地方人民政府卫生行政部门（或铁路交通部门的食品卫生机构）在管辖范围内行使食品卫生监督职责。从这里可以看出，中国的食品卫生管理和监督工作由两类不同机构执行，由政府的生产经营部门对食品卫生进行管理，由政府的卫生行政部门进行监督。虽然管理和监督部门分开有利于政策实行，但我们发现管理和监督食品卫生的部门有公安局，工商局，卫生部，质量监督局。管理和监督部门联系过于分散将使行使管理监督部门权力的重叠和权限覆盖的空白，造成协调上的不便和权力行使上的不力。然而，最主要的矛盾突现在管理和监督部门人力不足，市场检查通常采取抽样检查或突击卫生大检查以及通过对举报投诉进行的调查。这些不得以措施的直接后果就是违法人员的侥幸心理增加，促使他们更加顶风作案。
2．许可证管理不善。《食品卫生法》规定，食品生产经营企业和食品贩卖，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政部门申请登记，未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。但由于卫生监督部门可以从发放卫生许可证手续中收取一定费用，在食品卫生监督过程中，监督部门受经济利益的驱动，卫生许可证发放把关不严，降低了食品卫生监督的执法质量，降低了食品卫生监督执法威力，反而不利于食品卫生监督行政执法工作的正常开展。
3．没收非法所得难以计算。虽说《食品卫生法》规定，违反《食品卫生法》的生产经营行为有违法所得时，必须没收违法所得并以其的某个倍数进行罚款。然而，这样的处罚，其力度主要看所谓非法所得的数量，但正确计算非法所得难度很大。其主要原因是违法行为人不如实提供非法所得数据。卫生监督部门在日常巡回监督或接受举报查处无证生产经营活动时，违法行为人为求的从轻处罚，一般不会如实交代违法实情，而且由于他们本身就是无证经营的，根本谈不上立制建帐。没有如此计算尺度，违法行为的处罚就不能公平，也不能准确。
4．处罚和刑罚脱节。《食品卫生法》规定，违反食品卫生法的食品生产经营人员根据情节的不同所应承担的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任。但卫生行政部门在查处此类违法案件时，仅将其认定为属于生产经营禁售食品的违法行为。而其他违法行为则以罚代刑进行制裁，这样将大大减轻违法者的法律责任，减少了由于违法受处罚的损失，使他们更加肆无忌惮。
市场是否是解决食品安全问题的良好途径？
人们在研究政府政策不能很好地解决问题，也就是政府失灵时，常常会想到回归市场方法解决实际问题。那么我们能不能将食品安全问题回归到市场中去寻求解决方案呢？
搞活市场经济，让价格机制和竞争机制推动整个食品行业走向有序和规范。根据古典经济学的解释，食品生产企业都是追求各自利润最大化的，而消费者也追求自身效用的最大化。当一个食品生产企业生产产品的成本低于市场平均成本时，它就可以通过按照市场的平均价格出售自己的商品获得利润。但面对激烈的市场竞争，如何能够实现更低的成本呢，一些厂家就试图通过不正当手段进行非法生产。显然，按照《食品卫生法》的规定生产食品是需要大量额外的固定成本的，如内部食品卫生检验、健康检查等等。如果能够将这部分固定成本忽略，就能实现减少成本的目的。这其实是很多生产厂家希望以此充好，违法经营的思想根源。另一方面，获得利润还可以通过创新来实现。当一个食品生产企业创新出某个其他企业没有的产品，它就能获得市场的暂时垄断地位，他们通过制定垄断价格获得垄断租金，最终达到利润的最大化。这一现象反映在市场上的产品种类不断的丰富和翻新。
在需求方面，消费者根据各自的偏好选择食品。现在市场上的食品很多，而且它们都属于如果他们认为这个产品质量上有问题，就不会购买它，导致这个产品的社会需求量减少，甚至社会需求量减少到零。这样的市场机制就能淘汰那些生产销售质量不能过关的企业，保留那些能符合消费者要求的企业，而且那些质优价廉的食品将在市场上供不应求，使那些企业获得比较丰厚的利润。市场这样的优胜劣汰的过程就市场选择的结果。这样理想的情况在现实中能够实现吗？为了回答这个问题，我们考虑理想市场和现实食品市场中有什么不同。
理想市场有一个重要假设：在市场上，信息是对称的。就是说，买卖双方知道市场上销售的食品其质量如何等等信息都是对称的。这样的条件下，消费者在决定购买某种食品前，就能知道其价值、质量等相关信息。但现实情况是，在食品交易市场上，信息往往是不对称的。卖方比买方所知的信息要完全的多，消费者在购买食品时，对此食品的质量安全等信息的了解只能停留在平均质量水平。他们只有在购买并消费了该食品之后才能判断出质量，有时甚至即使在消费后也不能知道该食品是否真是物有所值，所以，食品属于经验商品（Experience Goods）。如此信息强烈的不对称的现实造成了市场上只有出售劣质食品的人才能够盈利，而造成那些符合质量要求的经营者的利润损失，这就是所谓的信息不对称导致的市场失灵。食品市场的信息不对称是造成食品卫生问题的根源。
从以上分析可以看出，用市场的方法解决食品卫生安全问题是不可能的。我们应该从政策的改进入手，在着重研究目前食品卫生政策的有关不足后提出相应的方案来解决问题。
解决食品安全问题的政策途径
目前我们的食品卫生政策主要是基于《食品卫生法》以及其他《管理办法》所规定的条款实行的。以上已经分析了我国食品卫生安全问题生产的政策上的问题。主要表现在不能实现政策制定时所要求的目标，特别是对于管理可行性为主要问题的管理监督有效和执行有力原则上。其中，管理监督有效属于违法行为预防上的问题，而执行有力属于违法行为的惩罚上的问题。我们下面分别进行分析并提出政策建议。
（一）加强管理和监督效率。主要矛盾突出表现在管理和监督部门协调和人力不足。
1、加强许可证管理。统一各种卫生许可证。在办理卫生许可证时要求出具本人身份证复印件并准确详细填写住址，以备随时登门查看。除工本费外，取消一切发放许可证的收费。国家加大对食品卫生监督行政部门的经费，减少他们发证获利的动机。为食品卫生安全保障设置第一道门槛。
2、部门间分权管理监督。各政府管理监督部门为避免出现管理重叠和管理盲点的现象，需要进行合理的权力分配。地方上建立统一的食品卫生领导小组，由地方主要领导担任食品卫生小组组长，各主管部门的负责人员任小组成员。这样就能统一协调各部门权力和分工，日常工作时各部门各司其职，必要时各部门统一部署联合进行管理监督职能。
3、对举报投诉行为进行激励。管理监督人员不足和市场容量的不断扩大的矛盾造成不可能只靠管理监督部门单独进行市场监督，这就需要依靠广大消费者的举报投诉。为激励消费者举报，应该在进行广泛宣传的基础上，首先加强投诉接待和反馈工作，增加消费者对以投诉为解决食品卫生问题的方法的信心。第二是对举报投诉行为进行物质奖励，将案件大小和奖励程度挂钩。第三是对有突出贡献的举报者进行表彰，树立举报光荣的形象。
（二）加强执法力度。目前的突出问题表现在处罚不准确以及处罚和刑罚脱节。
1、执法的制度建设和队伍建设。在立案取证过程中，需要卫生部门严格按照卫生监督工作规范，建立健全食品卫生行政执法的工作程序和制度。加强执法取证人员的素质教育，对他们的工作能力，专业知识水平和职业道德等方面进行综合评价，选择优秀的卫生执法人员队伍，开创食品卫生执法廉洁、公正、高效的局面。
2、加大处罚力度。增加违法者的心理压力。对造成严重伤害事件和故意隐瞒实情的涉案人员进行刑事处罚。不定期进行突然的“严打”和卫生检查，对在此时查处的案件进行重罚。实行行政处罚和刑罚衔接，而且不能以处罚代替刑罚。其目的就是为了使违法者在进行自身违法行为的成本收益分析时摄于惩罚力度而放弃违法行为的企图。
转载自：中国食品产业网
http://www.foodqs.com/news/gnspzs01/200552284954.htm | 
发表于 2005-5-26 22:51
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