安全问题层出不穷 谁制造了食品安全之痛？

上中下游均有隐患

食品安全通体皆痛

“蔬菜傍农药，陈米着靓妆，面粉兑尿素，海鲜泡甲醛，硫磺熏银耳，激素喂甲鱼，火锅添罂粟，矿油喷饼干。”不法厂商们似乎在不断用惊人的“创造力”为“病从口入”这句老话作出形式多样的诠释。

近年来虽然我国不断加大食品安全监管力度，把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为规范市场秩序的重点，但“从农田到餐桌”的食品产业链条中却依然危机四伏。在前不久落幕的“全球食品安全论坛”上，国家食品药品监督管理局食品安全协调司司长孙咸泽并不讳言，我国食品安全问题依然严重，保障任务仍然艰巨。

首先，种植、养殖环节的污染问题较为突出。农产品滥用违禁农药、兽药、有害添加剂未得到有效遏制，残留超标问题突出，导致食源性疾病发生。2001年6月13日发生在广东省中山市的78人食物中毒就是食用了含有大量有机磷农药残留的通心菜引起的。2002年，农业部检测20660个样品，氯霉素在鸡肝、牛奶中的超标率为9．16％和3．12％；青霉素在牛奶中的超标率为8．64％；瘦肉精在猪肝超标率为6．34％，我国从未批准生产使用的禁用药物卡巴多在猪肝和鸡肝中的超标率分别为13．23％和36．0％。目前在我国1200条河流中，850条江河受到不同程度的污染，130多个湖泊和近海区域都不同程度地存在富营养化问题，畜禽养殖业环境严重污染造成的包括动物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

食品生产加工领域问题也比较严重，突出表现为食品生产单位多、小、散、乱。100多百万食品生产单位约70％是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件；小企业、小作坊加工设备落后、从业人员素质低，管理制度和生产标准形同虚设，不按标准生产、掺杂使假、以次充好、滥用添加剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情况相当普遍。2002年，质检总局对全国米、面、油、酱油、醋五类产品生产加工企业调查显示，60085家企业中，80％以上为10人以下的小作坊，技术水平较低；这60085家企业中，64％的企业产品出厂不检验；25％的企业没有标准或不执行标准；15．6％的企业无营业执照。

食品流通领域一个“乱”字了得。全国食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后。一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品集散地。一些经营企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品现象屡禁不止。不法食品生产经营者时常伪造标识、滥用标识，欺骗和误导消费者。

食品安全问题的影响已经不单是让消费者举箸四顾心惶惶，我国食品出口已经接连遭遇棒击。据悉，在阜阳奶粉、龙口粉丝和四川泡菜等食品安全案件被陆续曝光之后，日本、美国、香港、澳门等国家和地区对此高度关注，并相继采取设限措施，5月份粉丝出口同比下降了25．2％，罐头对港出口也下降了30％。

“无形”和“有形”之手乏力

为何食品安全问题层出不穷屡禁不止？

在中国社会科学院经济所贾利博士看来，我国食品市场秩序如此紊乱的深层动因源于市场失灵和政府失灵同时并存。也就是说，市场机制这只“无形的手”和政府规制这只“有形的手”还没有做到“两手都硬”。

他分析认为，造成市场失灵的主要原因即市场信息的不对称、不完全性。由于食品安全质量特征，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性。由于种种原因，食品生产者、加工者或销售者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解。但相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性的信息了解更多。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，食品市场秩序混乱也就不可避免。

他表示，在市场失灵的领域一般通过政府规制来弥补，但中国正处于经济转型过程中，目前我国市场发育很不充分，政府退出后市场机制即不能正常发挥作用。与此同时，由于政府功能定位不当，规制没能及时跟进，食品市场秩序的管理出现了真空状态。

“我国食品安全监管机制不完善，监管涉及多个监管部门而且职能交叉，有的甚至相互制肘。”造成食品安全监督力量和监督资源分散，没有形成合力，也没有建立起长效监管机制。”据孙咸泽介绍，按照国务院对国家食品药品监督管理局的三定方案所赋予的职责，国家食品药品监督管理局承担着食品安全重大事故的组织查处责任，而2003年5月份出台《突发公共卫生应急条例》则授权食物中毒事件的上报部门为卫生部，由于两部门缺乏有效的信息交流，国家食品药品监督管理局所承担的依法组织食品安全重大事故查处的责任难以有效、高效地完成。

他指出，目前我国有关食品安全的法律制度仍缺乏系统性、完整性，相关法律法规尚不能涵盖从农田到餐桌的各个环节，有些行政执法部门甚至无法可依甚至有法难依。相关法律法规虽然有几十部之多，但是条款相对分散，调整范围较窄，有交叉也有盲目，留下了执法空隙和隐患；有的法律条文比较原则和宽泛，可操作性差，给执法带来难度；执法主体不同，适用法律不同，难以准确定性，使同一违法行为出现不同处于结果；法律中罚则较轻，对违法行为大多作出查封、捣毁窝点、停业整顿和罚款等处理，威慑力不够。

执法不严、监管不力依然是寄生在食品安全监管多个环节的“恶性肿瘤”。据孙咸泽透露，一些地方执法部门擅自越权执法，甚至滥用职权，收受贿赂；有的以违规收费，多次抽检方式谋取部门利益；有的消极执法、行政不作为，还有的不懂法，想当然随意执法，以罚代法。值得重视的是，许多假劣食品竟然是证照齐全，所谓获“质量信得过”称号的企业生产加工，充分暴露了重审批轻监管、乱审批不监管的问题。

止痛良方何处寻？

我国食品安全之痛究竟要痛到何时？何处寻找止痛良方？

贾利认为，建立健康有效的食品市场秩序，提高食品安全质量不仅是政府的重要职能，也是食品生产者、经营者、消费者等所有利益相关者的共同责任。政府在对生产的各环节和各领域进行综合产品监管的过程中，应定期与各利益相关者就有关食品安全信息进行沟通，最终建立起诚信、公开、透明和职责明确的食品安全质量体系。

新探健康发展研究中心研究员陈春明指出，分散的个体经济造成严重的源头污染的失控，而从农田到餐桌各个环节又缺乏相互制约的全程监控，这是我国食品安全问题的症结所在。他认为，完善我国食品安全管理，解决原料生产与收购的分散问题是关键。对于农户分散生产的粮食、肉、蔬菜等大宗消费食品以及乳制品等关系儿童健康的食品的生产经营，应建立链式全程监控体系，即是行业协会的方式将农户组织起来，并以相应的方式将收购商也组织起来，与其他环节连接形成的相互扣连的链式生产经营模式，实行全程监控。据他介绍，在发达国家的食品安全体系中，行业自律是重要工具。它们不仅对与生产者利益相关的价格、征税加以管理，在执行国家政策的前提下维护会员利益，而且对产品的质量、规格、标准都从维护消费者健康出发，视质量安全为行业的生命线，而我国在此方面仍差距巨大。

中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心张永建研究员认为，在建立和逐步完善我国食品安全法律体系的工作中，现行的1995年发布的《食品安全法》存在执法主体职责与现实情况有所脱节、调整的范围过于狭窄、内容单薄不能适应新情况解决新问题、法律责任规定不严衔接不顺内容不全、监管机关及其工作人员责任追究机制缺位等问题，有必要对其进行修订。

对于如何建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系，张永建则建议考虑在管理架构上大胆突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。

目前我国在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全应急处理制度，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对，相关部门匆匆召开联席会议商量对策。这种事后的应急处理方式已不及时控制原因趋于复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的相互推诿以及信息沟通的迟缓与不力。他认为，食品安全方面的应急管理过程由事前事中事后三阶段组成，在每一个阶段都需要建立相应的应急管理机制。应急管理机制的建立应当围绕信息收集、预防准备、应急演习、损害控制处理以及事后恢复5个主要环节进行，因此需要建立应急计划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心（包括决策者与智囊、应急处理小组和应急处理专家）、应急监测系统和应急资源管理系统，仅有应急预案显然还远远不够。（刘金霞）

中国经济时报

2004年11月30日