对吉林省农村卫生投入与发展问题的思考

　　一、吉林省农村卫生发展与投入的现状

　　（一）卫生资金分布失衡

　　调查显示，2004年吉林省农业人口占全省人口47%，而该省2003年至2004年度财政卫生支出分别为17.3亿元和18.4亿元，实际拨付的农村卫生资金两个年度分别为0.96亿元和1亿元，仅占5%左右。以九台市为例，该市共有27家乡镇卫生院，服务占全市总人口76%的农村人口。2003年至2004年度各级财政部门给九台市投入医疗卫生资金分别为3 075万元和3 684万元，而拨到乡镇卫生院的医疗卫生资金两个年度分别为287万元和267万元，分别占当年全市卫生资金投入的9.34%和7.25%。

　　（二）农村卫生机构基础设施建设相对落后

　　通过农村卫生“三项建设”，吉林省已改造了50%以上的农村各类卫生机构，这对该省农村卫生事业的发展，解决农民看病就医难问题发挥了重要作用。但随着农村经济和社会的发展，农民医疗卫生需求的不断增长，尤其是新型农村合作医疗制度的建立，农村卫生服务供给能力仍然不足，突出表现为房舍及医疗设备仍然短缺。一是多数县级医疗机构房舍陈旧，亟需改造；县级医疗机构作为农村地区医疗急救中心和技术指导中心，缺少应有的大型医疗设备。二是40%左右的县级妇幼保健机构业务用房不足，部分妇幼保健机构还缺少基本装备，特别是用于公共卫生服务的装备更加短缺。三是乡镇卫生院建设问题突出，地方政府对乡镇卫生院投入长期不足，乡镇卫生院房舍陈旧，设备简陋，功能不完善。以九台市为例，全市27家乡镇卫生院共有270台设备，平均每家卫生院仅有10台设备，其中使用年限超过折旧提取年限的有202台，占75%。4家乡镇卫生院没有X光机、9家没有超声波诊断仪、10家没有心电图机、15家没有手术床。

　　（三）农村卫生人才匮乏，业务水平亟待提高

　　吉林省36个县医院现有职工10974人，其中业务人员占79.5%，比例偏低。各级医疗机构每千人口拥有卫生技术人员数量，省级4.07、县级3.24、乡级1.60、村级1.25，农村卫生技术人员比例明显低于全省人均数量。

　　乡镇卫生院中，大学本科生仅占职工总数的0.9%，大专生占12.9%，中专生占61.4%，无学历人员占24.8%；拥有副高以上职称的只有7.9%，其中正高职称人员仅有0.5%，农村卫生高中级人才极度匮乏。

　　（四）农民现时医疗需求不足

　　农村医疗卫生服务潜在需求很大，因农民贫困以及农村卫生医疗保障制度不健全等原因，农民医疗需求不能完全实现，导致医疗卫生服务市场萎缩，农村卫生机构经济补偿能力被进一步削弱。这个问题反映在县镇卫生院医生日均诊疗病人数量逐年下降，由1996年的3.21人下降到2000年的1.66人，1997年以来，入院人次、门诊诊疗人次和健康检查人次三项主要业务指标均呈逐年下降趋势，农村居民无钱看病，看不起病的人增多，但这一状况自2003年起在新型合作医疗的6个试点县有所缓解。

　　二、原因

　　（一）经济体制转轨期，存在一定程度的管理缺位

　　在计划经济时期，政府的政治影响力和行政管理力度很大，涵盖经济与社会的各个领域。政府不但包揽一切，而且其行为具有高度的强制性。在此基础上建立的农村卫生管理与服务体系以及与之配套的农村卫生政策，与当时的农村经济和社会发展水平基本相适应，以农村合作医疗为代表的农村医疗保障制度还是比较有效的。但是，市场经济体制下的政府职能没有及时转变，市场配置卫生资源的功能没有及时到位，农村卫生管理没有及时调整到着力解决市场失效问题上，维护公共卫生与民众健康利益及掌管分配公共卫生财富的功能上。

　　（二）经费投入渠道单一，公共财政投入不足

　　农村卫生事业是卫生事业的重要组成部分，在市场经济条件下同样具备投入与产出等经济属性。在以往的发展策略中，由于过分强调和依赖其公益性，忽视了其固有的经济属性，人为地排斥非政府资金进入，使农村卫生投资渠道单一，过度依赖政府投入；基层政府由于自身经费不足，特别是经济状况差的地方，有限的资金只能保工资，对农村卫生事业经费的投入微乎其微，无法保证农民的基本医疗保健需求。在政府不能作为投资主体，不能满足农村卫生事业发展的资金需要的情况下，其他投入又不允许，收费偏低又无法补偿支出缺口，致使农村卫生事业发展长期处于资金短缺状态。

　　（三）医疗卫生服务成本上升幅度较大

　　经济短缺期的医疗保健制度是一种低成本的社会福利制度，多数农民都能承受这些支出，人们对医疗保健的期望值没有现在这么高，传统的医疗保健服务基本能够满足人们的需要。改革开放后，与卫生相关的健康产品成本与价格大幅度上升，使医疗服务成本大幅度提高。

　　（四）农村卫生改革滞后

　　社会主义市场经济体制的逐步建立与完善、农村社会的不断发展，对传统的农村卫生管理、服务和运营机制提出了严峻挑战，农村卫生事业发展中出现了诸多困难，这些问题产生的根本原因是由于农村卫生改革明显滞后于农村经济和社会改革。在计划经济时期，依托行政区划和严格的计划建立起来的农村卫生服务体系、管理体系和与之配套的农村卫生政策，同现实农村居民的价值观念、农村经济与社会发展水平以及农民的卫生服务需求不相适应。

　　（五）农民增收缓慢，卫生需求明显受到抑制

　　目前全国城乡居民实际收入比是1：3，如果考虑社会福利因素，实际收入比是1：6。农村卫生医疗服务潜在需求很大，受农民消费能力限制，农民医疗消费不能有效实现，导致医疗卫生服务市场萎缩，农村卫生机构经济补偿能力被进一步削弱。

　　三、对策和建议

　　鉴于目前农村卫生事业发展现状和原因，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，从建设农村全面小康社会的需要出发，就农村卫生发展问题，笔者提出以下建议。

　　（一）明确体系建设指导思想和目标

　　各级政府应着力研究将有限的政府资金用于解决农村公共卫生和基本医疗问题，要将资金投向重点地区、重点机构和重点领域；在体系建设中，应充分发挥政府资金的引导和示范作用，更好地调动基层政府、农村卫生机构和社会资金投资农村卫生服务体系建设的积极性。

　　（二）理顺农村卫生管理体制和管理关系

　　应加快推进卫生事业单位改革，使卫生事业单位成为自主经营的社会法人实体。给予卫生事业单位自主用人权，卫生专业技术人员由用人单位自主聘任，中止医疗机构现行人员编制与财政补贴挂钩的政策，建立新的卫生经费补助与支出政策。对公共卫生服务机构实行人员编制管理，总量控制，自主用人的办法。根据工作任务、性质和服务人口数量，确定应配置的人员数量、专业类别和知识层次，乡镇预防保健人员一并纳入该管理序列。在人员总量控制的前提下，人员类别选择和进出由用人单位根据工作需要自主确定。

　　（三）有重点地加强农村卫生服务体系建设

　　进一步规范政府对农村卫生事业补助的范围、方式和途径，并随着经济增长和财政收入的增加，调整卫生支出结构，逐步增加对农村卫生的投入比重。安排一定资金重点用于贫困地区的妇幼保健、急诊急救、人才培养、传染病和地方病防治工作。同时，要有一定的经费用于实施农村初级卫生保健和农村卫生监督管理工作。

　　积极调整机构布局，打破行政区划限制、城乡界线、单位社会属性限定等束缚，根据农村社会发展需要和农民的实际需求，按照公平优先，兼顾效率的原则，对现存的农村卫生机构实施大规模的结构性战略调整与重组。

　　改革运行机制，按照中央组织部、人事部和卫生部下发的《关于深化卫生事业单位人事制度的实施意见》要求，推进卫生事业单位的人事制度改革，实行全员聘任，通过竞争上岗，建立人员流动和淘汰机制，根据工作需要可以实行灵活的用人制度；实行分配制度、管理制度的改革，使农村卫生机构能够在新体制下健康运转。

　　（四）充分发挥市场机制在卫生资源配置中的作用

　　现行农村卫生资源配置方式还不能完全适应市场经济发展要求，需要在政策制定和机构建设中充分运用市场机制在卫生资源配置中的作用，建立完备的投资竞争机制，实现资源的科学重组。实行混合投资，即国家投入、地方政府投入与其他资本实行联合投入，通过市场调节，解决政府投资目标与其他投资者利益关系问题。

　　（五）加强农村卫生人才队伍建设

　　农村卫生人才队伍建设问题的核心是经费短缺，其次是人才选拔、使用、培养、竞争、淘汰、激励机制等缺失或不完善的问题。解决问题的关键是需要各级政府立足于农村经济与社会发展实际，从农村卫生事业发展的中长期需要出发，遵循“人才兴业”的原则，按照《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，树立全新的人才观念，建立全新的农村卫生人才管理体制，做到该管的要管到位，该放的也放到位，要充分发挥卫生行政部门、用人单位、群众和社会团体在人才队伍建设中的作用，建立灵活的卫生人才使用机制，打破人员的身份、城乡和地域限制。通过人才待遇的调整，实行各项优惠政策，促进城市卫生人次才向农村流动，逐步实现卫生人才的自由流动。(李亮、陈佳声、张凯)

转自：http://www.audit.gov.cn/cysite/docpage/c169/200505/0517_169_13518.htm